بررسی مرکز پژوهش‌های مجلس از طرح‌های بدون مجوز محیط زیست

جامعه ۲۴- بودجه‌دهی به ۴۱۱ طرح بدون مجوز محیط زیستی در لایحه بودجه ۱۴۰۱ هنوز مورد بحث است. در حالی که در طول سال‌های گذشته بسیاری از طرح‌ها بدون انجام مطالعات جامع ارزیابی محیط زیستی و بدون تاییدیه به بهره‌برداری رسیده‌اند و خسارت به بار آورده‌اند، با آوردن نام ۴۱۱ طرح که علاوه بر محیط زیست، مجوز‌های وزارت میراث فرهنگی و سازمان منابع طبیعی را نداده‌اند، فعالان محیط زیست و کارشناسان و بعضی نمایندگان مجلس اعتراض کردند و بعد از شکایت محیط زیستی‌ها از رئیس سازمان برنامه و بودجه، رئیس سازمان حفاظت محیط زیست به رئیس مجلس نامه نوشت تا اعتباری به این پروژه‌ها داده نشود. حالا مرکز پژوهش‌های مجلس این موضوع را بررسی کرده و می‌گوید مشکل نبود یک قانون جامع برای ارزیابی آثار محیط زیستی است. مرکز پژوهش‌ها همچنین عنوان کرده که سازمان حفاظت محیط زیست که گاه به دلیل فشار‌های سیاسی تکلیف طرح‌های توسعه‌ای را روشن نکرده، حالا باید در یک اقدام فوری درباره وضعیت همین ۴۱۱ طرح شفاف‌سازی کند و علاوه بر این پیشنهاد کرده با تشکیل یک کارگروه به ریاست معاون اول رئیس جمهور و با حضور بسیاری از مسئولان مربوطه، تکلیف این طرح‌ها معلوم شود.

مرکز پژوهش‌های مجلس در مقدمه گزارش تازه‌اش نامه علی سلاجقه، رئیس سازمان محیط زیست به قالیباف، رئس مجلس را که در آن خواستار عدم تصویب و تخصیص اعتبارات به پروژه‌های بدون مجوز محیط زیست شده بود، «اقدامی درخور» دانسته است و با بررسی قوانین می‌گوید مسئله ارزیابی محیط زیستی اولین‌بار در برنامه دوم توسعه آورده شد و داشتن پیوست محیط زیستی پروژه‌ها و انجام ارزیابی محیط زیستی در برنامه‌های سوم، چهارم، پنجم و ششم توسعه نیز تکرار شده است. در کنار این مواد قانونی، همه قوانین موضوعه مرتبط با بخش‌های مختلف محیط زیست، به مسئله مخاطرات محیط زیستی و اهمیت ارزیابی و انجام پایش در این حوزه پرداخته‌اند و به نوعی با مسئله ارزیابی مرتبط هستند. با این همه طبق بررسی این مرکز همچنان نبود یک قانون جامع در این حوزه مشکل‌ساز است.

فشار‌های سیاسی و بلاتکلیفی طرح‌ها

موضوع ارزیابی آثار محیط زیستی پروژه‌ها بیش از ۲۷ سال است که در قوانین بالادستی کشور آورده شده. اما بررسی‌های مرکز پژوهش‌ها نشان می‌دهد نبود ثبات در برنامه‌ریزی‌ها و همچنین قانون جامع ارزیابی آثار محیط زیستی سبب شده آیین‌نامه‌ها و شیوه‌نامه‌های متعدد با اعمال سلیقه در مقام تدوین و اجرا مواجه شود.

این گزارش می‌گوید: «در حال حاضر ۵۵ تیپ طرح طبق مصوبه شورایعالی محیط زیست لازم است ارزیابی آثار محیط زیستی برای آن‌ها انجام شود. همچنین مقررات و ضوابط استقرار واحد‌های تولیدی، صنعتی و معدنی و ماده (۱۱) قانون هوای پاک، از مواردی هستند که وظایف و چرخه ساماندهی و صدور مجوز‌های محیط زیستی برای جلوگیری و کاهش آثار مخرب اجرای طرح‌ها به محیط زیست را مشخص کرده‌اند.» از سوی دیگر بررسی عملکرد کارگروه ارزیابی که مشخصاً با محوریت سازمان حفاظت محیط زیست در طول این سال‌ها پیگیری شده، حاکی از آن است که این طرح‌ها بعضاً سال‌ها و دهه‌ها در این کارگروه معطل مانده و تعیین تکلیف نشده‌اند. درحالی که برخی از طرح‌ها برای سال‌ها و دهه‌ها بدون تأیید یا رد گزارش ارزیابی، فاز‌های اجرایی خود را طی کرده و در نهایت به بهره‌برداری رسیده‌اند. این گزارش علت اتخاذ این سیاست را تحت تاثیر چهار مسئله می‌داند.

این گزارش درباره وجود فشار‌های سیاسی به عنوان نخستین دلیل می‌گوید: «نخست وجود فشار‌های سیاسی بر مجموعه ارزیابی جهت اعطای مجوز‌ها از طریق ذی‌نفعان و دستگاه‌های اجرایی که سازمان با توجه به جایگاه خود در مجموعه هیئت دولت، ممکن است مجبور به رعایت تحفظاتی شده باشد.»

دلیل دوم ذکرشده در این گزارش این است: «تدوین نشدن دستورالعمل‌های لازم متناسب با هر تیپ پروژه و نبود پایگاه اطلاعاتی کافی و عدم پاسخ به استعلامات توسط سایر دستگاه‌ها، ابزار کافی تصمیم‌گیری را از کارگروه (کمیته) ارزیابی و سازمان حفاظت محیط زیست سلب کرده است.»

این گزارش در ادامه به نقص مدارک در پرونده‌های وارده اشاره کرده که «به‌سبب نبود پشتوانه برخورد قهری و قانونی جدی در مجموعه قوانین مرتبط با مسئله ارزیابی» اهتمام جدی از سوی متولیان هر طرح برای رفع این نواقص وجود نداشته است.

بیشتر بخوانید: همبستگی دست‌ها برای حیات «بمو»

مرکز پژوهش‌ها در ادامه به فشار‌های اجتماعی پذیرفتن یا رد طرح‌های ارزیابی پرداخته و می‌گوید: «دلیل چهارم در این زمینه شاید بیشتر معطوف به عدم پذیرش مسئولیت و پاسخ به فشار‌های اجتماعی و تبعات حقوقی رد یا تأیید طرح‌ها در مجموعه سازمان بوده که عملاً طرح‌ها در خلأ صدور یا توقف طرح باقی مانده‌اند.»
اشاره به بلاتکلیفی طرح‌ها در حالی است که از نیمه دوم دهه ۱۳۹۰ «پس از تصویب آیین‌نامه تبصره ذیل جزء «الف» ماده (۲۳) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و اصلاح آیین (مصوب ۱۳۹۳) و اصلاح آیین‌نامه ارزیابی آثار محیط زیستی طرح‌ها و پروژه‌های بزرگ تولیدی، خدماتی و عمرانی در سال ۱۳۹۵ و تغییر رویکرد مجموعه مدیریتی»، فرآیند صدور مجوز‌های محیط زیستی در سازمان حفاظت محیط زیست تسریع شده است.

حاصل نبود قانون جامع و قاطع

طبق بررسی اولیه درباره ۴۱۱ طرحی که در لایحه بودجه سال ۱۴۰۱ آورده شده و از نظر سازمان حفاظت محیط زیست مجوز ندارند، مشخص شده است که بیشتر این طرح‌ها در حوزه مدیریت منابع و مصارف آب و راهسازی است. گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس می‌گوید این بلاتکلیفی طرح‌های گذشته که حاصل نبود قانون جامع و قاطع ارزیابی محیط زیستی، بی‌توجهی و همراهی مجریان طرح، پیمانکاران و برنامه‌ریزان در مقام طرح‌ریزی و اجرا و نبود زیرساخت‌ها و پایگاه‌های داده و همکاری دستگاه‌ها با سازمان حفاظت محیط زیست و سیاست نادرست سازمان در عدم تعیین تکلیف به‌موقع و شفاف این طرح‌هاست، سبب وارد شدن خسارت به محیط زیست یا خسارت ناشی از عدم بهره‌برداری به‌موقع برای کشور شده است.

این گزارش با اشاره به اینکه «مسئله تعیین تکلیف این ۴۱۱ پروژه فاقد مجوز باید در سطح هیئت دولت با پیگیری سازمان حفاظت محیط زیست پیش از ارائه لایحه به مجلس تعیین تکلیف می‌شد تا نظام بودجه‌ریزی در لایحه مختل نشود»، پیشنهاد‌هایی برای تعیین تکلیف این مسئله مطرح کرده است و از سوی دیگر می‌گوید با وجود تلاش‌های صورت‌گرفته در ابتدای دهه ۱۳۹۰ برای تهیه طرح و لایحه ارزیابی محیط زیستی، این موضوع همچنان نظامنامه‌ای یکپارچه حقوقی با در نظرگرفتن همه ابعاد مسئله ندارد. اما دلیل چیست؟ گزارش می‌گوید: «فقدان قانون جامع ارزیابی آثار محیط زیستی قطعا عامل اصلی رخداد این وضعیت بوده است. اما لازم است تا پیش از تدوین و تصویب این قانون در چارچوب بستر‌های توسعه داده شده موجود و ظرفیت‌های در دسترس یا قابل ایجاد، اقدامات فوری برای ساماندهی و تعیین تکلیف طرح‌های در حال اجرا صورت پذیرد.»

از طرف دیگر از آنجا که برای نظارت بر حسن اقدامات در بستر فعلی، قوای مقننه و قضائیه و قوه مجریه هر کدام ابزار‌هایی دارند، پیشنهاد شده است: «قوه مقننه با استفاده از ظرفیت‌های طرح سؤال و مطالبه‌گری از دستگاه، ایجاد هیئت تحقیق و تفحص برای بررسی عملکرد دفتر مطالعات ارزیابی سازمان، تشکیل پرونده در صورت احراز تخلف یا استنکاف از اجرای قانون و در صورت تصویب در صحن ارسال برای قوه قضائیه می‌تواند نقش بسزایی در ایجاد تحرک در دستگاه‌های ذی‌مدخل اجرا کند. قوه قضائیه نیز با استفاده از ظرفیت مدعی‌العموم و گزارش‌های واصله، می‌تواند در پیشگیری از تخلفات احتمالی نقش داشته باشد. قوه مجریه نیز با بهره‌گیری از اختیارات ذیل اصل ۱۳۸ قانون اساسی و استفاده از ظرفیت سازمان برنامه و بودجه به‌عنوان ناظر بر حسن عملکرد در مواد مربوط به مسئله ارزیابی، می‌تواند بستر‌های اجرایی و نظارتی درون‌سازمانی را فراهم کند.

چند اقدام فوری

از آنجا که اهمیت حفاظت و حراست از محیط زیست ایجاب می‌کند همه اقدامات در چارچوب ظرفیت تاب‌آوری محیط و به حداقل رساندن خسارات محیط زیستی معطوف شوند، گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس می‌گوید محیط زیست باید به‌عنوان یک عملگر کلیدی که ضامن ادامه حیات سرزمینی و تمدن است، حاکم بر تصمیمات و مصوبات توسعه‌ای باشد. از طرف دیگر هرچند جایگاه محیط زیست در قوانین بالادستی قابل توجه است و در حال حاضر همه طرح‌های جدید برای ورود به لایحه بودجه ملزم به اخذ موافقت و تاییدیه از سازمان حفاظت محیط زیست هستند، اما از لحاظ ساختاری و توجه در زمان اجرا، لازم است وزن بیشتری به سازمان حفاظت محیط زیست اختصاص یابد. این گزارش می‌گوید در همین راستا و با توجه به معضلاتی که درباره وضعیت ارزیابی آثار محیط زیستی و مجوز‌های مرتبط با آن داده شد، لازم است در ابتدا سازمان محیط زیست به‌عنوان یک اقدام فوری درباره وضعیت همین ۴۱۱ طرحی که فاقد مجوز می‌داند شفاف‌سازی کند. یعنی مشخص کند که اولاً آیا این طرح‌ها پیوست محیط زیستی و مطالعات ارزیابی محیط زیست دارند یا خیر؛ ثانیاً در صورت داشتن گزارش‌های مربوطه، آیا منطبق با چارچوب آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های سازمان تهیه شده‌اند یا خیر؛ ثالثاً مشکلات هریک از این طرح‌ها را به‌صورت شفاف و روشن ظرف دو هفته اعلام کند که به چه علتی تاکنون نتوانسته‌اند مجوز محیط زیستی دریافت کنند. از سوی دیگر سازمان حفاظت محیط زیست و سایر دستگاه‌های ذی‌مدخل باید درباره خسارات احتمالی به محیط زیست یا عدم‌النفع اجرای طرح‌های بدون مسئله پاسخگو بوده و دستگاه قضایی با مسئولان خاطی در صورت احراز تخلف و کوتاهی برخورد کند.

در ادامه این بررسی به عنوان راهکار فوری پیشنهاد شده که کارگروهی ذیل اختیارات اصل ۱۳۸ قانون اساسی برای تعیین تکلیف تمامی طرح‌های مصوب بدون مجوز محیط زیستی از مرحله امکان‌سنجی تا آماده بهره‌برداری (تشکیل و تصمیمات کارگروه انتشار عمومی شود. علاوه بر این بند الحاقی در ذیل تبصره «۸» لایحه بودجه سال ۱۴۰۱ و تصویب آن اضافه شود تا تخصیص مشروط اعتبار به این ۴۱۱ طرح در قانون بودجه و الحاق بند پیشنهادی زیر به تبصره «۸» ذکر شود. علاوه بر این بر اساس بند «س»، دولت مکلف است ظرف ۴ ماه پس از تصویب قانون بودجه، وضعیت بررسی مطالعات ارزیابی محیط زیستی طرح‌های تملک‌دارایی سرمایه‌ای را در چارچوب قوانین و در قالب‌های موافقت، موافقت مشروط و مخالفت تعیین تکلیف کند. تخصیص اعتبار به این طرح‌ها فقط در صورت دریافت موافقت یا موافقت مشروط امکان‌پذیر است.

علاوه بر این موارد قدرت و نقش سازمان حفاظت محیط زیست در تصمیم‌گیری‌ها و برنامه‌ریزی‌ها باید تقویت شود و سازمان درباره مسئولیت‌های خود در رد یا تأیید گزارش‌های ارزیابی قبول مسئولیت کند و این کار‌ها نیز انجام شود: تعطیلی کارگاه، توقف اجرای طرح‌های فاقد مجوز بر اساس نتیجه کارگروه پیشنهادی در بند «۱» و عدم تخصیص هرگونه منابع از وجوه عمومی به این طرح‌ها تا زمان دریافت مجوز محیط زیستی و رعایت ضوابط محیط زیستی.

مرکز پژوهش‌های مجلس در بخش پایانی چند راهکار میان‌مدت هم مطرح کرده است از جمله تدوین و تصویب قانون جامع ارزیابی آثار محیط زیستی که همه موارد مربوط به نحوه گزارش‌دهی، بررسی، الزام به شفافیت، صدور یا عدم صدور مجوز، تعیین تکلیف موارد عدم صدور، جرم‌انگاری فعالیت بدون دریافت مجوز محیط زیستی و تعریف جرائم و برخورد قانونی با خاطیان و مستنکفان از قانون را در بربگیرد. همچنین تدوین و به‌روزرسانی تمامی دستورالعمل‌ها متناسب با تیپ‌های طرح‌های اجرایی و آگاهی‌بخشی و شفاف‌سازی نحوه بررسی برای همه جامعه هدف، توسعه سامانه‌های برخط و هوشمند ارزیابی و پایش و در نهایت به‌روزرسانی روش‌های ارزیابی آثار و در نظر گرفتن آثار تجمعی در صدور مجوزها.