مناقصات شهرداری ابزاری برای شفافیت یا بستری برای رانت؟

جامعه ۲۴- مناقصه سازوکار قانونی برای خرید خدمات، کالا یا دارایی‌های عمومی‌است که برای نهاد‌های دولتی و عمومی از جمله شهرداری‌ها تعریف شده‌اند. ضرورت برگزاری مناقصه در شهرداری‌ها به دو اصل مهم بازمی‌گردد: شفافیت و حسن استفاده از بیت‌المال. به زبان ساده، مناقصه ابزاری است که شهرداری را قادر می‌سازد در شرایطی برابر بهترین خدمات را با مناسب‌ترین هزینه خریداری کند.

پس مناقصه زمانی برگزار می‌شود که شهرداری قصد دارد پروژه‌ای مانند ساخت یک پل، جمع‌آوری پسماند یا خرید تجهیزات شهری یا خدمات اجتماعی و فرهنگی را به پیمانکاران واجد شرایط واگذار کند. در این فرآیند، پیمانکاران قیمت، امکانات و شرایط خود را پیشنهاد می‌دهند و معمولاً مناسب‌ترین پیشنهاد از نظر کیفیت و قیمت برنده می‌شود. 

مطابق با قانون شهرداری و آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها، هرگاه مبلغ معامله از حد نصاب مشخصی (که سالانه توسط هیأت وزیران اعلام می‌شود) بیشتر باشد، شهرداری موظف است از طریق مناقصه، خدمات خود را خریداری کند. این سقف در سال ۱۴۰۳، برای معاملات متوسط حدود ۷ میلیارد ریال و برای معاملات عمده بیش از ۲۰ میلیارد ریال اعلام شده است. هرگونه تأمین کالا یا دریافت خدماتی که از این سقف عبور کند، باید از طریق مناقصه عمومی یا محدود انجام شود. به عبارت دیگر، شهرداری مجاز نیست برای پروژه‌ای با بودجه کلان، مستقیماً با یک شرکت قرارداد ببندد، مگر آن‌که شرایط خاصی مانند ترک تشریفات بنا به مصلحت فوری و اضطرار، با تأیید شورای شهر یا وزارت کشور احراز شده باشد.

فرآیند مناقصه با تدوین اسناد آن آغاز می‌شود. این اسناد شامل اطلاعات دقیق درباره پروژه، برآورد ریالی، شرایط شرکت در مناقصه، شاخص‌های ارزیابی، نحوه قیمت‌گذاری، تضمین شرکت در مناقصه، جدول زمان‌بندی و مکان تحویل پیشنهادات است. معمولاً این اسناد توسط دفتر قرارداد‌های شهرداری، با همکاری حوزه فنی و مالی و مشاوران پروژه تهیه می‌شود. قانون برگزاری مناقصات مصوب ۱۳۸۳، شهرداری‌ها را در صورت استفاده از منابع عمومی موظف به رعایت این قانون می‌داند. طبق این قانون شهرداری‌ها باید آگهی مناقصه را به‌صورت عمومی منتشر کنند و کمیسیون مناقصه‌ای با ترکیب مشخص برای بررسی پیشنهاد‌ها تشکیل دهند. معیار‌های ارزیابی باید شفاف، مستند و بر اساس قیمت، کیفیت، توان فنی و سوابق پیمانکار باشد. شرکت‌کنندگان امکان اعتراض به روند مناقصه را دارند و این شکایات در هیئت رسیدگی بررسی می‌شود. طبق مقررات، شهرداری‌ها موظف‌اند از سامانه تدارکات الکترونیکی دولت (ستاد) برای اجرای مناقصات استفاده کنند. 

در فرآیند برگزاری مناقصات، روش‌هایی وجود دارد که اگرچه گاهی با نیت تسهیل امور انجام می‌شوند، اما در بلندمدت به اجرای نادرست قانون و تضعیف سلامت اداری منجر می‌شوند. یکی از این روش‌ها، برگزاری مناقصه‌ای صوری برای پروژه‌ای است که در واقعیت موضوع آن چیز دیگری است. به عبارت دیگر، عنوان پروژه روی کاغذ با هدف واقعی آن متفاوت است و این باعث می‌شود که مسیر قانونی به‌ظاهر طی شود، در حالی که عملاً نوعی دور زدن قانون رخ داده است.

در مواردی دیگر، تبانی میان برگزارکننده و شرکت‌کنندگان مناقصه اتفاق می‌افتد. معمولاً زمانی که یک ایده یا پروژه از سوی فردی به مدیران نهاد دولتی (مثلاً شهرداری) پیشنهاد می‌شود و با استقبال رو‌به‌رو می‌گردد، به دلیل الزام قانونی به برگزاری مناقصه، فرآیندی صوری طراحی می‌شود تا همان فرد یا شرکت ایده‌پرداز پروژه را دریافت کند. شرکت‌های همکار صرفاً برای ظاهر کار پیشنهاد‌هایی ارائه می‌کنند تا رقابت ظاهری شکل بگیرد، در حالی که نتیجه از پیش تعیین‌شده است. این روش به‌ظاهر منصفانه می‌آید، اما در واقع تخلف قانونی محسوب می‌شود و در درازمدت سلامت سیستم را تضعیف می‌کند.

حتی اگر مناقصه‌ای به‌درستی برگزار شود، باز هم ممکن است مشکلاتی جدی داشته باشد. برای مثال، در بسیاری از مناقصات تنها سقف قیمت تعریف می‌شود و اگر پیشنهادی بالاتر از آن ارائه شود، رد خواهد شد. در حالی که در برخی نهاد‌ها مانند شرکت نفت، کف قیمت نیز تعیین می‌شود تا از پیشنهاد‌های غیرواقعی و بسیار پایین جلوگیری شود. نبود کف قیمت باعث شده افراد یا شرکت‌هایی با پیشنهاد‌هایی بسیار پایین، که عملاً اجرای پروژه با آن ممکن نیست، برنده شوند. این افراد پس از دریافت قرارداد یا پروژه را رها می‌کنند یا خواستار بودجه اضافی می‌شوند. این شیوه در گذشته راهی رایج برای سوءاستفاده از بودجه عمومی بوده است.

در مجموع، نمونه‌های زیادی از تخلف در روند مناقصات وجود دارد که باید مورد توجه قرار گیرد. راه‌حل اصلی برای مقابله با این مسائل، شفافیت در فرآیند مناقصه، علنی بودن اطلاعات کامل پروژه‌ها و دسترسی عمومی به داده‌های به‌روز است. هرچه نظارت عمومی بیشتر باشد، امکان سوءاستفاده و تخلف کاهش می‌یابد.

نظارت بر فرآیند مناقصات و مزایدات بر عهده چند نهاد است. درون شهرداری، دفتر بازرسی، اداره حراست و شورای شهر از نهاد‌های ناظرند. در سطح بالاتر، دیوان محاسبات، سازمان بازرسی کل کشور و وزارت کشور می‌توانند به تخلفات رسیدگی کنند. به گفته رییس سازمان بازرسی شهرداری تهران، مناقصات و مزایدات گلوگاه فساد در شهرداری‌اند. رئیس سازمان بازرسی کل کشور نیز در این رابطه گفته است «در راستای شناسایی گلوگاه‌های فساد متوجه شده‌اند در برخی شهرداری‌ها بدون برگزاری مناقصه، پیمانکاری پروژه‌ها با رانت به شرکت‌هایی واگذار می‌شد.»

یک نمونه از آن شهرداری گرگان است. در ماجرای مناقصه خدمات شهری رئیس انجمن صنفی شرکت‌های خدماتی استان گلستان گفته شهرداری در اجرای مناقصه مرتکب تخلف شده است. طبق قانون، برای برگزاری مناقصه باید حداقل ۵ شرکت شرکت‌کننده وجود داشته باشد، اما در این مناقصه فقط سه شرکت باقی ماندند و در این حالت باید مناقصه تجدید می‌شد. با این حال، کمیسیون معاملات شهرداری بدون رعایت قانون، مناقصه را ادامه داده و شرکت‌هایی را با اعمال تخفیف غیرقانونی برنده اعلام کرده است. در حالی که این تخفیف‌ها برخلاف مصوبه هیئت وزیران است، چون ممکن است نشانه تبانی باشد. همچنین، تصویب این موضوع در شورای شهر هم با عجله و بدون بررسی در کمیسیون‌های تخصصی انجام شده است.

در کرج نیز رئیس کمیسیون خدمات شهری شورای شهر، تخلفات شهرداری در روند برگزاری مناقصه مرتبط با «پارک محیط‌بان و باغ پرندگان پارک چمران» را برملا کرده است. به گفته او در فراخوان‌های منتشر شده، مجوز رسمی سازمان محیط زیست که برای چنین فعالیت‌هایی الزامی است، حذف شده یا نادیده گرفته شده و به جای آن به اقرار پیمانکار در توانمندی فنی بسنده شده است. همچنین تنها یک پیمانکار در فرآیند مناقصه حضور داشته است. 

در بندر امام خمینی نیز مناقصه خدمات شهری به‌دلیل فقدان آنالیز نیروی انسانی ابطال شد. رئیس کمیسیون برنامه و بودجه شورای شهر شهرداری را به خاطر کم‌کاری زیر سوال برده و از شهرداری خواسته از کارشناس رسمی دادگستری کمک بگیرد. 

دو منبع آگاه نیز تجربه‌های شخصی خود را به شرط حفظ ماخذ با ما به اشتراک گذاشته‌اند. یک شرکت عمرانی با بیش از ۱۵ سال سابقه در اجرای پروژه‌های راه‌سازی و آسفالت شهری، در مناقصه‌ای مربوط به تهیه و اجرای روکش آسفالت معابر مناطق شهرداری یکی از شهرداری‌ها در سال ۱۴۰۲ شرکت کرد. این شرکت گرچه بیشتر در این منطقه فعالیت نکرده بود، اما با اطمینان از سابقه حرفه‌ای خود، فراهم کردن مدارک مورد نیاز و قیمت پیشنهادی رقابتی، انتظار داشت در رقابتی منصفانه حضور یابد. با این حال، در طول بررسی‌ها، چندین‌بار به دلایل غیر مستند مانند «کم‌رنگ بودن مهر شرکت» یا «غیراصلی بودن برخی مدارک» پرونده شرکت ناقص اعلام شد. این در حالی بود که طبق شواهد بدست آمده، برخی شرکت‌های رقیب با مدارک ناقص بدون مشکل در مناقصه باقی ماندند. این در حالی است شائبه‌ی ارتباط یکی از شرکت‌های شرکت‌کننده با مدیر میانی شهرداری نیز از همان ابتدا مطرح بود. در نهایت، شرکتی با پیشنهادی غیرواقعی و بسیار پایین‌تر از هزینه‌های اجرایی واقعی، به عنوان برنده معرفی شد. بررسی‌های بعدی نشان داد که کیفیت اجرای پروژه بسیار ضعیف بوده و آسفالت تنها طی شش ماه دچار ترک‌خوردگی شد. شرکت مذکور نیز شکایتی رسمی ثبت کرد، اما به جایی نرسید.

در موردی دیگر پس از با انتشار فراخوان شهرداری تهران برای بهره‌برداری از مراکز توانمندسازی اجتماعی در سال ۱۴۰۱، شرکتی که سابقه همکاری‌های اجتماعی در قالب پروژه‌های شهری را نیز در کارنامه داشت، در مناقصه حضور یافت. در ابتدا، فرآیند مناقصه شفاف به نظر نمی‌رسید. اطلاعات ناقص منتشر شده بود، فرم‌های ارزیابی در دسترس قرار نداشت تا این که شرکت مذکور با همراهی چند شرکت دیگر، طی نامه‌ای رسمی خواستار ارائه توضیحات درباره شاخص‌های ارزیابی و ساختار تصمیم‌گیری شدند. در واکنش شهرداری تهران جلسه‌ای توجیهی برگزار کرد و شاخص‌های امتیازدهی را به‌صورت شفاف اعلام نمود و کیفیت طرح پیشنهادی، توانمندی تیم اجرایی، و مدل مالی. این اقدام فضای رقابتی را شفاف‌تر کرد.

در قانون شفافیت، تاکید زیادی بر ضرورت انتشار اطلاعات و ایجاد دسترسی عمومی به داده‌مربوط به مناقصات و مزایده‌ها وجود دارد. در ماده ۷ قانون شفافیت آمده است: «تمام دستگاه‌های اجرائی اعم از دولتی، شهرداری‌ها، شرکت‌های دولتی، نهاد‌های عمومی و موسسات تابعه مکلفند اطلاعات مربوط به قرارداد‌های خود از جمله موضوع، طرف قرارداد، مبلغ قرارداد، مدت قرارداد، شرایط پرداخت، و وضعیت اجرای قرارداد را به‌طور کامل در دسترس عموم قرار دهند. دستگاه‌ها موظفند همچنین فرآیند مناقصات و مزایده‌ها را به‌طور شفاف در معرض اطلاع عموم قرار دهند و در صورتی که اطلاعات مورد درخواست از سوی دستگاه‌ها منتشر نشود، طبق ضوابط و مقررات از سوی مقامات مسئول رسیدگی خواهد شد.»

سامانه تدارکات الکترونیکی دولت (ستاد) و سامانه ملی مناقصات عمومی جایی است که همه نهاد‌های دولتی و عمومی موظفند تا اسناد مناقصات و مزایدات خود را منتشر کنند. در کنار آن شهرداری‌ها طبق قانون شفافیت باید این اطلاعات را در سامانه‌های شهرداری نیز منتشر کنند. با این حال، مشاهدات نشان می‌دهد بسیاری از شهرداری‌ها اقدام به انتشار تمام اطلاعات نمی‌کنند. برای مثال، در سامانه‌های شفافیت معدودی از شهرداری‌ها، اطلاعات مختصری در خصوص قراردادها، آگهی مناقصات و مشخصات پیمانکاران در دسترس است، اما اطلاعاتی نظیر تصمیمات شهرداری برای تصویب واگذاری پروژه‌هاِ، رد صلاحیت شرکت‌کنندگان، جزئیات صورتجلسات کمیته ارزیابی و اسناد پشتیبان در هیچ یک از شهرداری‌ها منتشر نمی‌شود.

مناقصه امکانی است که از یک سو می‌تواند فرصت‌های برابر ایجاد و از سوی دیگر بستری برای برای تبانی و فساد فراهم کند. عدم اشراف به ضوابط و مقررات، فرآیند تشریفات آن، وجود خلاء‌های قانونی و روابط غیر رسمی و رانتی آفتی است که در سر راه مناقصات قرار دارد کمبود دسترسی عمومی به اطلاعات مناقصات، مانعی برای نظارت مردمی و رسانه‌ای به‌شمار می‌آید. از این رو در یک فرآیند شفاف، احتمال به فساد کشیده شدن مناقصات به حداقل می‌رسد و اینا زمانی قابل تحقق است که ناظران مردمی و رسانه‌ها بتوانند در جلسات بازگشایی پاکت‌ها حضور یابند و روند مناقصات را به‌طور زنده و بدون محدودیت مشاهده کنند.

نگارنده: مرضیه مرادی